国有资产管理的两个转变和委托代理链条的收敛性论文

关于国有资产管理体制的探索，随着新体制的浮出水面，而有了一个阶段性结论。尽管各方面对此普遍持积极态度，但是这一新体制能否真正实现国有资产管理的保值增值、如何对其进行完善等重大问题，应该说，是仍需要进行深入研究和探讨的。

一、国有资产管理体制改革的理论基础。

1、基本假设。

假设1：“集体人”与“经济人”的混合体假设。国有资产是全民所有财产的重要实现形式，社会主义国家是全民的代表，这其间内含着必然的假定，即社会主义国家的载体——政府及其工作人员具有“集体人”性质，是“利他的”。然而，实践证明，“集体人”假设在现实生活中并不完全成立，无论是政府还是其工作人员都存在着实现自身利益最大化倾向——“经济人”性质，而且这种性质往往在履行职责的过程中占据主导地位。当然，社会主义制度和马克思主义意识形态的约束，使我国的体制改革过程中“集体人”的基本理念并没有完全丧失。因此，我们假定，国有资产管理体制改革的利益相关者是一个“集体人”与“经济人”的混合体。

假设2：信息不对称假设。信息不对称现象广泛存在于经济生活的各个方面，它的存在是诸多问题产生的根源，构成了研究这些问题的起点。实践表明，信息不对称现象同样贯穿于国有资产管理体制改革的全过程。因而，我们仍然以信息不对称作为研究该问题的基本前提。

2、基本理论。

自从人们把委托代理理论引入国有企业改革问题的研究，它为国有企业改革的研究提供了一个独特的视角和重要理论基础。同样，委托代理理论也可以成为处于国有企业之上的国有资产管理体制研究的重要理论基础之一，尽管国有资产管理体制改革的理论基础是广泛的。所以，本文将委托代理理论作为研究国有资产管理体制改革的基本理论视角。委托代理理论所涉及的既有委托人问题，也有代理人问题，在这里，我们主要从前者——委托人角度来进行探讨。

二、国有资产管理体制改革的基本内涵。

依据委托代理理论，我们可以将整个国有资产委托代理链条划分为三个层次。第一个层次就是全民作为委托人将全民财产委托给国家代理。理论上，社会主义国家的每个公民均是全民财产的主人，但是从全民财产的实际运行需要出发，必须要求存在一个客观主体，由这一客观主体代表全体公民行使对这些财产的各项权利。历史实践证明，国家是充当全民所有制财产的天然代表，国家所有制随之诞生，这也是国有资产委托代理关系产生的起点。然而，国家是一个抽象、综合的范畴，任何一个国家的运行过程都主要是由其政府来承担，政府代理成为国家所有制的逻辑选择。

此时，政府作为全民财产的代表，是将所有权和经营权集于一身，还是只控制所有权，交经营权于国有企业，决定了下一个层次的国有资产委托代理关系的存在与否。在社会主义市场经济体制下，政府只充当全民财产的所有者代表，行使所有者权利，是我国经济发展过程中的不得已选择。正是这种不得已选择形成了国有资产的第二个层次的委托代理关系：政府作为国有资产的所有者代表，通过一定的途径和形式，以委托人身份把国有资产委托给企业代理经营，实现保值增值、壮大公有制经济实力的目的。企业作为国有资产的经营者和参与市场竞争的微观主体，其内部按照现代企业制度而形成的委托代理关系构成了第三个层次国有资产委托代理关系。

比较三个层次的委托代理关系，第一个层次国有资产委托代理关系长期内没有更有效的替代方式；第三个层次国有资产委托代理关系现已达成基本的共识，所存在的问题是如何实现之；相比之下，恰恰第二个层次委托代理关系内部存在的诸多问题，制约了经济体制改革的进一步推进。

实践中，政府是一个庞大的机构体系，部门林立、层级众多，究竟由政府的哪个部门、哪一级政府作为政府的具体代表，行使对国有资产的所有权，一直处于探索的状态。不同部门、不同级别政府之间，是集中行使对国有资产的所有权还是分散行使对国有资产的所有权，从不同角度细化了第二个层次国有资产委托代理关系，形成了不同的国有资产委托代理链条，构成了不同国有资产管理体制的主体内容。因此，国有资产管理体制改革的基本内涵在于第二个层次委托代理关系内部的链条调整。

三、“两个转变”——此次国有资产管理体制改革的基本特征。

1、国有资产委托人由集中转变为分散。

传统体制下（此次改革之前的国有资产管理体制，下同），即第二个层次委托代理关系内部链条上，政府作为委托人的重要特点是保持了集中性。作为全民财产的所有者代表——政府对于国有资产实行“统一所有、分级管理”，即国有资产的所有权是集中到中央政府的，由中央政府充当国有资产的惟一委托人。至于具体管理上，国有企业要分为两部分。一部分由中央政府直接行使所有者管理权限，另一部分是由地方政府在中央政府的授权下，代表中央政府行使管理权限。

新体制下（此次改革之后的国有资产管理体制，下同），政府作为委托人的重要特点发生了转变：由集中转变为分散。中央政府不再是国有资产惟一委托人，地方政府也成为国有资产的所有者代表，它和中央政府一样履行委托人职能，成为国有资产委托代理链条上的一个环节，只是二者分别对不同领域的国有资产履行委托人职能而已。

2、国有资产委托人内部，所有权权能的行使由分散转变为集中。

传统体制下，第二个层次委托代理关系内部链条上，在国有资产委托人内部，保持了所有权权能的分散性。所有权具体权能无外乎包括剩余索取权和剩余控制权、重要人事决策权、重大投资决策权、监督权等。中央政府是我国国有资产的惟一委托人，但是在中央政府行使国有资产所有者权利的过程中，将其权利进行了分解：财政部行使国有资产的剩余索取权和剩余控制权；中央企业工委或组织部行使重要人事决策权；国家计委行使重大投资决策权；国家经贸委行使监督权；劳动部门行使就业与工资决策权等。

新体制下，国有资产委托人内部所有权权能的行使由分散转变为集中。国有资产管理实行管资产和管人、管事相统一，设立了专门的部门——国资委，将各项权能集中到这一个部门来行使而不是分散到多个部门来行使，并由这个部门承担清晰的责任。

四、“有限收敛”——国有资产委托代理新链条之必然。

第二层次国有资产委托代理关系内部链条调整之目的，在于提高国有资产委托代理链条的收敛性。所谓国有资产委托代理链条的收敛性，是指国有资产各层级委托人与代理人对国有资产收益最大化的终级关怀程度，能否趋向于真正实现国有资产的保值增值。终级关怀程度越高，则收敛性越大；反之，则收敛性越小。

1、传统体制下，国有资产委托代理链条收敛性的描述。

实践证明，传统国有资产管理体制下，委托代理链条的收敛性较小，这主要决定于两个方面：

（1）在“统一所有，分级管理”的集中性国有资产管理体制下，面对庞大规模的国有资产，中央政府没有能力也不可能对其中的每一部分都拥有充分的信息。

信息的不对称产生两个后果：一是在行使所有者权利的过程中，面对代理人损害委托人利益的可能性，委托人自身对于国有资产关怀的激励程度却因不具备建立对代理人的有效激励约束机制的能力而下降。二是中央政府所有者权利的行使要借助地方政府的力量，但是，对于由地方政府行使所有者管理权限的国有企业，地方政府却没有国有资产的最终剩余索取权和剩余控制权。地方政府管理权与收益权的非对称性，或者形成中央政府与地方政府之间的利益博弈；或者在地方政府无力争夺国有资产收益时，往往制造一些不利于国有企业参与市场竞争的障碍，推诿本应该由地方政府承担的部分责任，无形中这又削弱了中央政府对于国有资产的终级关怀程度。事实上，由于信息不对称，地方政府已经在实际控制着一些国有资产的管理权限和大部分收益，中央政府已经无法实现对这部分国有资产的真正关怀。

（2）国有资产所有者缺位与越位问题严重。

关于国有资产所有者缺位与越位问题的讨论由来已久。在这里，“五龙治水”的存在，使所有者越位与缺位问题有所变异，产生了两个方面的所有者越位与缺位问题：横向所有者越位与缺位、纵向所有者越位与缺位。横向所有者越位与缺位表现为：委托人内部各部门在行使各自所有权权能过程中，如果存在预期收益，相互之间会争相行使其权能，这时不可避免地出现交叉与过度使用其权能、再次造成政企不分的现象，相反，如果没有预期收益或出现经营失误，企业往往找不到相关所有者部门。这种问题产生的重要原因之一是由于所有权权能的分散性使各个部门均行使部分而非全部权能，从而只对国有资产经营效果承担部分责任，而不用承担全部责任，但在实际中，很难非常清晰地划分各自的责任和准确地量化分配到各机构。当不用承担责任时，也就失去了约束力，越位与缺位必然发生。纵向所有者越位与缺位即为委托人整体与代理人之间的所有者越位与缺位问题。设：S[，传]——传统国有资产管理体制下委托代理链条的收敛度θ[，1]——横向所有者越位与缺位度θ[，2]——纵向所有者越位与缺位度——信息不对称度，则：S[，传]=f（θ[，1]，θ[，2]，）。由此，S的大小取决于θ[，1]、θ[，2]、，且θ[，1]、θ[，2]、与S成反比。S越小，则收敛度越大；反之，则收敛度越小。

2、新体制下，国有资产委托代理链条收敛性的描述。

新体制下，由于第二层次委托代理关系内部链条的调整，国有资产管理实现了“两个转变”，委托代理链条的收敛性随之发生了变化。

（1）由于在国有资产委托人内部，所有权权能的行使由分散转变为集中，横向所有者越位与缺位问题得到消除，θ[，1]不再是S的决定因素，因此：S=f（θ[，2]，）。

（2）国有资产委托人由集中转变为分散，产生了两个后果：

一是国有资产委托代理链条分解为两个不同领域的链条：中央政府所管辖国有资产领域的委托代理链条和地方政府所管辖国有资产领域的委托代理链条。为此，国有资产委托代理关系链条收敛度的计算也要分为两个：S[，新中]和S[新地]。S[，新中]——新体制下中央政府所管辖国有资产领域的委托代理链条收敛度；S[，新地]——新体制下地方政府所管辖国有资产领域的委托代理链条收敛度。

二是由于出现中央政府和地方政府两个委托人主体，信息不对称系数也分为两个：[，1]和[，2]。[，1]——中央政府信息不对称度；[，2]——地方政府信息不对称度。从而：S[，新中]=f（θ[，21]，[，1]）；S[，新地]=f（θ[，22]，[，2]）。θ[，21]——新体制下，委托人中央政府与代理人之间的纵向所有者缺位和越位度；θ[，22]——新体制下，委托人地方政府与代理人之间的纵向所有者缺位和越位度。

中央政府作为国有资产委托人，其本身必然对于规模大大收缩的国有资产的信息不对称度得以缩小，即[，1]＜。同时，由于划归地方政府的国有资产往往已经在实质上归属于地方政府，地方政府享有管理权和收益权，而且，这些国有资产具有相当的地域性，地方政府对于它们较为熟悉和了解，因此，[，2]＜。于是：S[，新中]＜S[，传]；S[，新地]＜S[，传]。可见，经过改革，国有资产委托代理新链条的收敛度得到了提高。

3、国有资产委托代理链条根本性收敛的不可能性。

尽管经过改革，S的决定因素数目得以减少，同时，两个链条的信息不对称度均要小于传统体制下的信息不对称度。但是，S的决定因素和每个链条的'信息不对称毕竟没有得到根本消除。因此，国有资产委托代理链条的收敛性也不会实现根本性收敛。理由如下：

（1）“经济人”性质的存在使国有资产委托代理链条不可能得到根本性收敛。

国有资产管理体制改革的利益相关者的“集体人”性质，使它们依旧关心国有资产的保值增值，努力实现国有资产收益的最大化。然而，市场经济的本质决定了这些利益相关者必然也是“经济人”。特别地，国有资产委托人——政府，是由作为具体个体的人来组成的，这些具体的人关心自身利益是合乎逻辑的，他们很难做到“全心全意”努力实现国有资产保值增值。正如亚当·斯密指出的，“在钱财的处理上，合股公司的董事为他人尽力，而私人合伙的合伙人，则纯是为自己打算。所以，要想合股公司的董事们监视财物用途，像私人合伙的合伙人那样用意周到，那是很难做到的。”因此，对于一个“集体人”与“经济人”混合体，是不可能实现国有资产委托代理链条根本性收敛的。

（2）中央政府和地方政府成为不同领域国有资产所有者代表，在一定程度上分化了信息不对称问题。

在它们各自领域内的信息不对称度均小于原有“统一所有”体制下的信息不对称度，这样，中央政府和地方政府对于各自所有权领域国有资产的关怀能力得到提高，能力的提高则为关怀度的提升提供了基础。然而，委托人与代理人之间的信息不对称是永恒的，或许，这样或那样的条件会使这一假设放松，但是市场经济的不确定性永远不会使世界成为透明的。所以，这种关怀能力的提高是动态有限的，从而，关怀度的提升也必然是动态有限的。

需要强调的是，以上仅为理论探讨，实践中，此次改革所实现的转变并不彻底。在国有资产委托人内部所有权权能行使的转变过程中，仅仅将“五龙治水”中的“三龙”合而为一，而且在重组过程中，使拥有“投资决策权”的“龙”的势力扩大，形成了当前局面：“三龙治水”。这样，S的决定因素在事实上并没有减少，仍为三个：θ[，1]、θ[，2]、，只是相对而言，θ[，1]降低了一些而已。最终，现行国有资产委托代理链条收敛公式为 S[，新中]=f（θ[，11]，θ[，21]，[，1]），S[，新地]=f（θ[，12]，θ[，22]，[，2]），S[，新中]＜S[，传]S[，新地]＜S[，传]，θ[，11]＜θ[，1]，θ[，12]＜θ[，1]，θ[，11]——现行体制下，委托人中央政府内部的横向所有者越位与缺位度；θ[，12]——现行体制下，委托人地方政府内部的横向所有者越位与缺位度。

总之，国有资产委托代理新链条收敛度的提高必然是“有限收敛”。在今后的改革深化过程中，我们必须认识到和立足于这一现实。

五、结论与政策建议。

综合以上分析，真正实现国有资产委托代理链条的根本性收敛具有不可能性。基于此，在国有资产管理体制改革过程中，单纯依靠内在约束是很难实现国有资产保值增值的。应该说，如此大规模国有资产的管理是一个系统工程，结合当前实践，笔者认为，要实现国有资产管理效率的真正提高，目前需要认真做好以下方面工作：

1、构筑有效的国有资产治理结构。

治理结构产生以来，主要局限于公司治理结构这一层级。作为各个具体国有企业有机结合的国有资产整体，本身也应该构筑一个有效的治理结构——国有资产治理结构。

政府之所以代表国家成为国有资产的委托人，是因为政府代理方式比其他代理方式更具有可操作性，从而，政府代理是国家所有制的逻辑选择。在这个意义上，政府和国家是国有资产委托代理链条上的一个主体的两个方面，二者等同。然而，国家的组成并不仅仅包含政府，它还包含着立法、司法等各种与政府并列的机构。同时，政府内部有审计、财政、劳动等相关部门。这种国家与政府组成部分的多样性为构筑有效国有资产治理结构提供了基础。

笔者设想，目前有效的国有资产治理结构应该是双层级治理结构模式（见图3）：第一层级，在国家的相关组成机构、政府内部相关部门、国资委之间构筑相互制衡的治理结构。国有资产所有权行使机构：各级国资委。国有资产监督机构：人民代表大会、司法机构；各级政府内部相关机构。第二层级为各级国资委内部组成以及国有资产经营公司形成相互制衡的治理结构。应该指出，在监督机构中必须要引入司法机构，以加大决策失误所承担的责任，确实形成强大的约束力。

通过双层级治理结构模式，一方面，可以对所有权行使机构——国资委形成强有力的激励约束机制，使其能够在最大程度上努力实现国有资产保值增值；另一方面，可以在国资委和国有资产经营公司之间建立惟一的所有权联系，由国资委对国有资产经营公司行使出资人权利，充当“老板”，从而确实切断政府内部其他部门对于国有资产经营公司的干预，减少“婆婆”。

2、建立有效的信息公开机制。

降低信息不对称度的途径，除获取信息技术手段本身的改进之外，还要建立一种有效的信息公开机制：

一是关于国有资产日常管理与运营状况、国有资产保值增值度等在向人民代表大会报告同时，要向司法机构、向社会公开相关信息，接受司法机构、新闻舆论、社会公众的监督。

二是不仅要公开国有资产保值增值度，而且要公开有关国有资产重大管理决策的程序、内容、相关责任人等。

三是建立信息定期公开和重大事项信息重点公开相结合制度；四是建立国有资产管理信息预警制度，一旦出现异常信息，即进入针对异常事件的专门调查程序。

3、尽快完善相关法律法规。

国有资产管理相关法律法规的完善应从以下着手：

一是准确界定中央政府和地方政府行使所有者权利的对象——国有企业的范围，同时要明确各自的事权如社会保障统筹等，两者之间不得相互侵占利益、相互推诿责任。

二是明确规定中央政府和地方政府的国有资产管理机构是国有资产的惟一所有者代表，其他任何部门或组织不得以所有者代表身份干预国有企业的生产经营活动，保证管资产、管人和管事权利相统一，并得到贯彻落实。

三是适应国有经济战略性调整的需要，中央政府和地方政府在各自所有者权利行使的范围内，均有权利适时适地处置国有资产；四是国有资产管理过程中必须做到有法必依、执法必严、违法必究，从而切实加强对依法管理国有资产活动的监督，确保有关法律法规的严格实施，维护国有资产管理法律法规的统一和尊严。

4、适应国有资产管理的新要求，加快政治体制改革步伐。

从当前的改革实践看，无论是国有资产管理集中性的有限推进还是有效国有资产治理结构难以构筑，都起因于政治体制改革的滞后。尽管对于强化国家立法机构与司法机构的地位和作用、真正转换政府职能、根除政府内部的部门利益、进一步解决“三龙治水”等的认识已经较为深入，但是在实际生活中，它们并没有得到根本性贯彻落实，而这些问题不解决，很难进一步提高国有资产管理的收敛度，国有资产保值增值也将是纸上谈兵。因而，加快政治体制改革步伐以适应国有资产管理的新要求已成为一项非常紧迫的重大任务。

参考文献：

[1]《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，党的“十六大”报告。

[2]张维迎：《企业理论与中国企业改革》，北京大学出版社1999年版。

[3]史忠良：《国有资产管理体制改革新探》，北京，经济管理出版社2002年版。

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[5]贾希为：《中国国有企业的多层代理及其改革的选择》，载《经济社会体制比较》2002年第6期。

[6]胡家勇：《构建国有资产管理新体制》，载《经济学动态》2002年第1期。

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